관료주의적 재정분배구조로 학교파산 위기 불러
지난달 중순부터 학교, 지방교육청 그리고 교육기술성 이 3자들 사이에서 교육비를 둘러싸고 '줬다, 못 받았다, 턱도 없이 모자란다, 가로챘다' 하면서 서로간에 공방전을 펼치고 있다. 올해 초 클라크 찰스 교육기술성 장관이 일반회계 이 외에 학교에 긴급 수혈한 돈이 27억 파운드이다. 2002년도 학교부문 예산이 270억 파운드이니까 약 10%에 해당하는 추가 예산을 긴급 수혈한 셈이다. 이 돈을 잉글랜드 내 4세에서 18세까지의 학생 수 750만 명으로 환산해 보면 1인당 약 360파운드가 된다. 2002년도 학교 교육예산은 학생 한 명 당 평균 3390 파운드였으며, 지난 몇 년 동안 일 년에 고작 수십 파운드에서 백 파운드 정도 되어왔을 뿐이었다. 따라서 360파운드란 액수는 '파격적'인 인상이다. 그런데 학교에서는 이 돈을 못 받았다고 하고 급기야는 지방교육청이 가로챘다는 발표까지 하기에 이른 것이다.
그럼 도대체 이 27억 파운드라는 어마어마한 돈이 어디로 갔기에 지금 교육기술성과 지방교육청 그리고 학교들은 서로를 비난하며 아우성을 치고 있는 것일까? 이들의 문제를 이해하기 위해서는 이들 3자 사이의 관계를 이해 할 필요가 있다.
일반회사처럼 즉불해야하는 학교
1991년 교육법에 의해 각 공립학교들은 지방교육청의 통제를 벗어나 LMS(local management school)이라는 일종의 법인체 신분으로 전환되었다. 쉽게 말해, 학교가 지방교육청에서 돈을 타서 쓰다가 '분가'를 해서 독자적으로 은행의 구좌를 가지게 된 것이다. 이렇게 되면 학교가 잘 살아도 학교 탓, 망해도 학교 탓이 된다. 중앙정부는 이렇게 하면 '학교가 아껴가면서 가계를 열심히 꾸려갈려고 노력을 하겠지' 하는 속셈이 있었던 것이다.
이렇게 하면서 중앙정부는 지방교육청에게 학교가 하는 교육 이외의 '교육서비스'를 담당하게 하고 학교의 건물을 관리하는 '집주인'의 자리에 앉혔다. 따라서 지방교육청은 공공 도서관, 스쿨버스, 장애자 교육, 그리고 교사연수 같은 하나의 학교가 할 수 없는 교육부문의 서비스를 제공하고 집주인처럼 학교 건물의 보수유지를 하게된다. 그리고 중앙정부가 내려보내는 돈을 지방교육청이 받아서 일부를 떼어내고 학교에 나누어주는 재정분배구조를 갖게 되었다. 중앙정부는 지방 교육청이 내려준 돈의 10% 선에서만 떼어내라는 가이드 라인을 정하고 있지만 지역에 따라 조금씩 다르다. 2002년도 잉글랜드 내 140여 개의 지방교육청 예산을 보면 평균 87.3 %가 학교로 내려가는 것으로 되어있다.
그리고 또 하나 재미있는 변수는 1944년 교육법으로, 지역아동의 교육은 지방정부가 책임을 지도록 명시 되어있다는 것이다. 따라서 극단적인 예로, 아이가 주변의 모든 학교로부터 입학을 거절당해 교육을 못 받을 경우가 생긴다면 부모는 중앙정부 교육부를 대상으로 소송을 제기하는 것이 아니라 지방교육청을 대상으로 소송을 제기하게 되어있다. 그런데 학교의 재정분배법을 보면 학교 예산은 지방정부가 정하는 것이 아니라 '학생 한 명 당 얼마' 라는 '중앙정부 고시가격'이 정해져 있고 이것은 전국이 동일하다(물론 부동산 가격이 높은 대도시에는 교사들의 주택비 보조로서 월급에 얹어주는 '지역수당' 이 있지만 이것은 위의 '고시가격' 이 외의 예산이다). 이런 경우 어떤 모순이 생기는가 하면, 가령, 한 지역에 무슨 단지가 들어선다든가 해서 학생수가 갑자기 불어나면, 학교의 재정수입 계산 공식은 중앙정부가 정한 것이라서 이 공식에 맞추어 학교는 지방 교육청에 지불을 신청하고 지방교육청은 돈이 있든 없든 빚을 내서라도 학교에 일단 지불을 해야한다. 물론 지방교육청이 신청한 돈을 중앙정부가 금방 내려주면 문제가 될 것이 없지만 관료들의 일이라는 것이 몇 달이 걸리기도 한다. 만약 지방교육청이 은행에서 빚을 내서 학교에 주었다면 그 동안의 이자는 지방교육청이 부담하는 구조로 되어있는 것이다.
구태의연한 관료주의적 재정 분배구조
그렇다면 이번 사태가 왜 생겼는지 살펴보기로 한다.
행정기관의 예산 집행 속성이라는 것이 절대 주어진 예산을 남도록 하지 않는다. 행정서비스의 운용을 효율적으로 잘해서 예산이 남게 하면 칭찬은 고사하고 다음 해 예산 책정에서 그 만큼 삭감이 되기 때문이다. 따라서 항상 주어진 예산이 조금 모자라게 몇 퍼센트 과대 지출을 하고 다음해 예산에 추가신청을 한다. 모든 행정기관은 이렇게 해서 예산을 늘려 갈려고 하는 속성을 가지고 있다. '우는 아이 젖 한 모금 더 준다'는 격언은 동서양에 관계없이 행정기관의 예산 편성 과정에 적용된다. 영국의 학교나 지방교육청도 법인화 '처럼' 만들어서 자기 살림을 살게 해 두었지만 이 '행정기관의 예산 타령 속성'은 벗어나질 못하고 있는 것이다.
이런 속성에 젖어있는 학교와 지방교육청이 '빠듯하게' 예산을 집행해 오다가 작년에 느닷없이 물가와 임금 및 다른 교육서비스 비용이 급등을 하자 재정적인 패닉 상태에 빠지게 되었다. 2∼3%의 인상으로 유지되어 오던 교사들의 월급이 6%로 올랐으며 연금 또한 고용주 부담율이 5.1% 올랐다. 지난 4월말 교육부가 국회에 제출한 자료를 보면 학습장애자 교육법 개정으로 인해 이 부문의 교육비는 무려 60% 정도 상승을 했다. 교육기술성에서는 예산을 마련하기도 전에 물가상승이라든가 다른 부처의 법이 바뀌자 지방교육청이라든가 학교들은 당장 지불을 해야 되는 상황이었고 순식간에 적자에 빠지게 되었다. 이 국회 제출자료를 보면 대부분의 지방교육청은 수입의 100%에서 120% 정도의 과대 지출을 하고 있다. 학교 수입의 70 % 정도가 인건비로 나가는 상황이다 보니 인건비 상승과 연금상승은 학교재정악화에 직격을 가하게 되고 교사 일인당 학생수가 작은 중등학교는 초등학교보다 더 극심한 어려움에 처해지게 된다. 그리고 학습장애자 교육을 맡아야 하는 지방교육청도 '봉변'을 당하기는 마찬가지였다.
이런 상황에서 중앙정부가 내려준 27억 파운드라는 '긴급 지원' 이라는 돈을 지방교육청이 먼저 손에 쥐게되자 학교에 내려주기 보다는 일단 자기 발등에 떨어진 불부터 끄고 보자는 심산으로 5억9천 파운드를 '불법'으로 잘라 쓰게 되었다.
4월말 교육기술성 장관은 지방교육청이 학교에 가야될 돈을 가로챘다고 비난하면서 이 돈을 즉각 학교에 내려주지 않으면 그 지방 정부의 이름을 공개하겠다고 으름장을 놓았다. 하지만 이런 발언 뒤에 사흘도 지나지 않아서 4월29일에는 '알고 보니 지방정부도 좋은 목적을 위해 그러고 있는 것 같다'고 말하면서 '수개월 이내에 5억 파운드의 추가 지원금을 조성하고 학교에 현금이 보다 빨리 내려가도록 현행 학교재정 지원법을 조정하겠다'고 밝히고 있다. 물론 이것은 5월 말로 다가오는 전국 지방정부 선거를 의식한 것은 두 말 할 나위도 없다.
최봉섭(choi@brcu.com)/런던대 IoE 교육재정 박사과정 수료, school governor, BRCU 대표
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